编者按：

　　有本书叫《不要因为走得太远而忘记为什么出发》。放到环境立法的语境里，这句话或许同样适用。

　　当我们痴迷于改革开放35年GDP年均增速9.8%、人均GDP增长16倍的成就时，也许应该冷静一下，想想追求GDP的初衷：社会和谐、人民幸福、中华民族伟大复兴。回想起这些，我们才能彻底看清环境立法的中国式困境，才能深刻理解全面深化改革的必要性与必然性，真正找到通往中国梦的复兴之路——

　　根据3月9日提交大会审议的全国人大常委会工作报告，《中华人民共和国环境保护法》（简称《环保法》）的修订被列入全国人大2014年的立法计划。

　　环境保护方面的法律法规年年出台，却成效甚微。面对社会各阶层对环境治理的迫切需求，环境立法的中国式困境应如何破解？本报记者独家采访了北京大学环境科学与工程学院副教授梅凤乔。

　　记者：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）提出，要加强顶层设计和摸着石头过河相结合。这一方法论对我国今后的环境立法工作有何指导意义？

　　梅凤乔：从立法角度讲，我国过去的环境保护工作多以以下三种方式开展。

　　第一，借鉴国外比较成熟的环境保护法律制度。例如，我国排污收费制度最早起源于德国。1904年，德国在鲁尔流域实施了废水排放收费。1976年9月，德国制定了世界上第一部征收排污费的法律《向水源排放废水征税法》。

　　第二，制定“中国特色”的环保法律。例如，《环保法》第二十六条规定：“建设项目中防止污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”“三同时”制度适用于一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目和自然开发项目。

　　第三，针对一些较为复杂却牵动全局的立法理念和制度，我国通常先进行试点，根据试点效果决定是否在全国推广，也就是“摸着石头过河”的方法。

　　例如，早在上世纪80年代末，我国就开始尝试水污染物排放权交易制度。1991年，16个城市进行排放大气污染物许可证制度试点。此后20多年，我国又开展了多项排污权交易试点项目，但适应我国国情的排污权交易市场机制至今没有真正建立，原因就在于对排污权交易制度的基础性工作做得不够扎实到位，一些最基本的问题，如这项制度在我国是否适用、什么情况下适用、实施过程中应注意哪些问题等，都没有明确答案。

　　《决定》提出“推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”，但由于缺乏对基本问题深入细致的调查研究，即便排污权交易制度被写入《环保法》，全国人大常委会也很难通过。

　　我个人认为，环境立法的试点工作需要加强顶层设计。可参考上海自贸区的设立，即由人大常委会授权国务院依法开展筹备工作，这也是我国走向法治社会的一个重要体现。同样，环境立法的试点工作也可以由人大常委会授权国务院，国务院依法制定相关政策，明晰相关部门的权责，在法律框架下统筹开展，步步推进。

　　记者：全国人大新闻发言人傅莹说，希望能够切实制定出一部高质量、管用的新《环保法》。那么，新的《环保法》应注意哪些问题？

　　梅凤乔：学界有这样一种观点——环境立法的西西弗斯困境。过去30多年，我国没有哪一类法律像环境法律体系这样，年年都有法律通过，甚至一年有几部环境法律法规颁布实施，其实施状况却遭遇到越来越多的诟病。有些企业有法不依，监管部门执法不严，导致不断出台的环境法律法规在环境保护和污染治理方面的成效甚微。正如西西弗斯推巨石上山顶，还未推上去就因巨石的重量而滚下山去，周而复始却鲜有成效。

　　《环保法》修订时最需要注意的问题，就是在厘清党、政府、人大和公众之间相互关系的基础上，加强法律的可操作性。现行《环保法》及其他环境法律法规未起到预期作用的根本原因就在于可操作性不强，混同了法律和政策的界限，将过多原则性政策以法律形式规定下来，导致法律法规无法或难以落地。

　　据我观察，目前这个问题尚未得到相关部门的足够重视。即将启动的《环保法》修订草案四审工作应对这一问题加以关注并做出具体修正。

　　《环保法》作为环境法律体系的“基本法”，对我国依法开展环保工作理应起到统领作用。现行《环保法》正式实施于1989年，早已落后于时代变迁。而《大气污染防治法》《水污染防治法》等单项环境法大都经过多次修改，所以修订《环保法》，主要是把环境保护的新理念、新方法纳入进来，突出市场的决定性作用，使其能经受住时代的考验。

　　例如，社会公众的环保意识越来越强，需要一个适当的渠道使其合理诉求得到伸张，比如建立公益诉讼机制等。同时，对于举证问题，我国《民事诉讼法》第六十四条规定，“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”，即“谁主张谁举证”原则。然而，针对环境侵权的举证问题，若法院仍以此为原则，那么受害方胜诉的可能性几乎为零。

　　对此，2008年修订实施的《水污染防治法》第八十七条规定：“因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系，承担举证责任。”也就是说，排污方需要证明其排污行为没有造成侵权后果。这就极大降低了公民进行水污染侵权诉讼的成本。作为环境法律体系的“基本法”，《环保法》在修订时也应将排污方承担举证责任的理念体现出来。这对保护受害方合法权益至关重要。

　　另外，大胆的制度创新也是必不可少的。《决定》提出了许多具有创新精神的制度原则，比如建立自然资源资产产权制度、自然资产离任审计制度等。我认为，《环保法》要把握好全面深化改革这一极佳的历史机遇，将这些极具前瞻性和改革思维的制度落实到法律层面，从而成为一部高质量、管用的环保“基本法”。

　　记者：如何看待环境立法中的能源环境问题？

　　梅凤乔：今年政府工作报告中，能源领域的看点颇多，例如控制能源消费总量、能源强度降低3.9%以上、推进资源性产品价格改革等。这些措施均指向一个目标，就是还人民以绿水青山。

　　但是，我国仍处于工业化进程的加速阶段，能源消费总量在未来很长一段时间内都将保持增长势头。尽管国家的政策导向会在一定程度上增加非化石能源消费比重，但煤炭、石油等传统能源将继续在我国能源结构中占据主导地位。

　　基于这个判断，能源将成为我国环境立法工作中最难解决的问题。只有实现能源法与环境法更紧密的结合，才能有效解决能源环境问题。

　　在我国法律体系尚不健全的现状下，中央各部门负责人、地方政府、企业管理层等领导者应充分认识到，环境保护与经济发展不仅不冲突，反而相辅相成。

　　一个国家的发展就像一辆马车在崎岖的山路上前行，将全部力量用于推动马车前进固然能使其在一定时期内保持高速行驶，但长期忽略地面碎石给马车带来的损伤，却可能导致马车无法承受高速运转的负荷而功亏一篑。

　　同样，过于重视经济增长速度而忽略环境持续恶化的现实，的确能得到一系列漂亮的经济数据，但越漂亮的数据背后隐藏的环境危机越大，经济发展也面临着越大的下行风险。而加强环境立法，以环保高压促使企业引进先进生产设备、加大技术创新投入力度，短期内是会造成企业利润下降甚至影响财政收入，但长期来看，由于淡化GDP考核，环境得到有效治理，经济结构优化升级，社会总成本大幅下降，经济运行走进一个可持续的良性循环。只有环保工作跟上了经济增长的速度，社会发展才是可持续的。（记者 王源）

　　我国环境保护工作发展概况

　　起步阶段（1972年至1978年）

　　以参加1972年联合国人类环境会为开端，1973年召开第一次全国环境保护会议，确立我国环境保护工作方针。

　　发展阶段（1978年12月至1989年）

　　以党的十一届三中全会为开端，《中华人民共和国宪法》（1978年）第一次对环境保护做出规定，《环境保护法》正式实施。

　　加快阶段（20世纪90年代）

　　以1994年提出实施可持续发展总体战略、基本对策和行动方案为开端，《宪法》（1999年）规定：“依法治国，建设社会主义法治国家。”

　　全新阶段（2000年至今）

　　以2002年通过《清洁生产促进法》为开端，2008年环保部正式成立，2014年全国人大常委会对《环境保护法》修订草案进行四审。

　　【解读】从经济分析的角度看，环境问题主要是一个经济问题。社会发展兼顾环境保护是人类文明发展至今的必然要求，同时市场机制是引导发展趋势最好的调节器。对社会而言，可持续发展是经济手段介入环境保护的宏观背景。

专家视角：环境立法公众利益表达的制度设计

　　客观地说，生态环境恶化是不惜环境代价追求经济增速所造成的“人祸”。根治“人祸”不能靠“人治”，只能靠“法治”。只有各阶层的利益诉求都能在法律层面有所体现，环境法律体系才能成为护卫生态环境的“法宝”——

　　环境立法中利益表达的公众应该是一个指向性很强的集合性概念。公共关系学将“公众”定义为：任何与社会组织发生直接或间接联系的、正在或将会影响到它的形象塑造和组织目标实现的特定社会群体。

　　结合这一概念认知，笔者认为，作为环境立法公众利益表达主体的公众，应该是基于共同的环境利益和问题等而自然联结起来，并与政府及其管理部门发生联系或相互作用的个人、群体或组织的总和。它与政府环境立法的职能和内容密切相关，是与环境立法过程或者环境立法结果直接或间接关联的利益相关体，可能是个人也可能是组织。

　　当然，环境立法中公众环境利益的表达要有一定的限度，需要在法律规范的框架范围内来表达利益诉求，不能损害他人正当的合法权益，也不能危害正常的社会公共秩序。

　　环境立法中公众利益表达最有效的途径是听证制度。它能够通过利益相关者的利益表达充分展现环境利益的矛盾，有利于环境立法机关依据听证所展现的矛盾及公众所表达的利益进行综合考量，从而使环境立法决策更合乎民主和科学的要求。

　　目前，听证制度在我国地方立法中已经相对成熟，也积累了宝贵的经验。问题在于，听证的程序严格，工作量大，适用成本比较高，并不是所有的环境立法都需要进行听证。只有那些切实关乎公众的环境利益，包含增加环境义务、限制环境权利或者改变原有的环境权利义务结构的立法项目才必须进行听证。

　　具体而言，环境立法适用听证的情形包括：一是普遍涉及公众的环境权利义务，并为社会所关注。此时举行听证，一方面，公众的利益表达更有针对性和确定性；另一方面，能够广泛吸取公众的参与，正确分析和认知这一法案的民意基础。二是环境立法涉及不同的环境利益主体，极易产生较大的利益冲突，此时举行听证能够提供一个良好的协商平台，通过利益相关者平等的利益表达和陈述，客观公正地听取各方意见，重新确定环境立法利益分配的定位。三是环境立法已经有了重大的反对意见，且环境立法草案尚待进一步明确，经过听证有利于在各方环境利益表达的基础上做出正当合理的立法决策。

　　环境立法公众利益表达的实现程度则与信息公开制度息息相关。这是因为立法信息的公开本身就是立法程序正义的内在要求。立法程序每一个阶段所产生的问题、争议都通过立法信息公开的方式传达给民众，再借助于一定的信息反馈机制影响立法法案本身。这既有助于实现立法的民主性，又可以增强立法本身的公正性与权威性。

　　信息公开制度需要做到便民，服务不收取费用，从而保证公众平等享有获取环境立法信息的权利。在实际立法过程中，为了确保公众利益的顺畅表达，从环境立法规划、环境法律法规草案起草方式、起草时间、起草所涉问题，到立法审查阶段基本信息、立法审议记录等全过程信息都需要予以公开，以监督和控制政府的立法资源。

　　在公开方式上，环境立法信息公开既包括主动公开，又包括依申请公开。与立法机关职能直接相关的信息需要主动公开；而与当事人利益直接相关的未予公开的信息，也可由当事人按照相关程序申请立法机关予以公开。

　　当然，环境立法信息也并不是所有信息都应一一予以公开。信息公开制度也是有一定限度的，特别是涉及国家、政府和军队等秘密的信息都不能公开。

　　法律应该是大多数人意志的体现，强调法律的公众意志性就必须通过立法的公开博弈过程，即只有公众利益诉求得到充分的表达，社会各利益阶层就法律、法规的内容展开公开的讨论、辩论，直至达成一种共识，才能真正形成大多数人的意志。

　　因此，环境立法过程中需要秉承公众利益表达的基本原则，最大限度地吸引公众参与到环境立法之中，明确环境立法公众利益表达的适格主体、利益表达阶段、利益表达方式及利益表达的相关制度保障等，从而促进环境立法的民主性和实践性，以更好地发挥环境法律体系的功能。  （作者分别为重庆大学法学博士后杨添翼，重庆大学法学院教授宋宗宇、博士生导师，重庆行政学院法学教研部教师徐信贵）

它山之石：美排污权交易制度

　　理论依据

　　排污权交易(Marketable pullution permits) 的全称是污染物排放权交易，是科斯定理在环境问题上最典型的应用。

　　排污权交易制度是基于总量控制， 把环境转化成为一种商品并将其纳入价格机制的一种可供选择的环境经济政策。买卖许可证可以看成固定的“污染权”，而污染削减费用可认为是“污染价格”，两者结合起来就建立了一种市场，在这一市场中可以交易“污染权”。

　　泡泡政策

　　将一个工厂的多个排放点、一个公司下属多个工厂或一个特定区域内的工厂群看作一个整体或泡泡，在泡泡内部实行污染物排放总量控制。在小于允许排放总量的前提下，泡泡可根据实际情况，决定内部各个污染源的排放水平和削减水平。

　　在泡泡内实行总量控制，可以避免控制费用高的污染源的过度削减，减少污染控制的总费用，从而充分发挥企业治理污染的积极性。

　　补偿政策

　　在非达标地区，新、扩、改建项目必须取得相应的排污削减量以“抵消”或补偿其排放。排污削减量可以在本厂、本公司内部或在泡泡内部通过压缩原有设施排放量来获得，也可以通过许可证交易市场或储存排放削减信用的银行购买。

　　这一政策灵活地化解了未达标地区的经济增长与逐步满足环境标准之间的矛盾。

　　净得政策

　　净得政策是在厂区内排污净增加量并无显著增加的前提下，允许进行改建或扩建的污染源免于承担满足新污染源审查要求的负担。可通过计算污染源经现代化或扩建后排污的预计增加量，来判断是否超过限度。如果净增量超过了预计的增加量，这一污染源就要受到审查。

　　净得政策允许污染源厂区内无论任何地方得到的排放减少信用，都可以用来抵消扩建或改建部分所预计的排污增加量。这种灵活方法显著提高了审查的预定限度，从而更好地协调了污染总量控制与经济发展之间的矛盾。

　　排污量存储政策

　　将产生的削减量以信用证的形式进行确认并存储起来，留以将来使用或用于交易。信用证一旦存起来，就可以转让给第三者。排污量存储政策实质上是从法律上承认工厂企业的剩余的排污权，有利于交易活动的正常进行，也有利于工业部门发展新的生产工艺和低费用治理技术，并从交易中获得经济效益。（王源整理）